Vom richtigen Umgang mit Schulden

Vom richtigen Umgang mit Schulden: Die Londoner Schuldenkonferenz und das deutsche Wirtschaftswunder

Klaus Fimmen

Die Londoner Konferenz von 1951-53 ist ein positives Beispiel für eine Schuldenneuregelung, die einen realwirtschaftlichen Aufschwung fördert. Ohne die in London beschlossenen Schuldenerlässe und Umschuldungen wäre das deutsche „Wirtschaftswunder" in den Nachkriegsjahren unmöglich gewesen. Wenn die europäischen Regierungschefs tatsächlich die Absicht hätten, die Überschuldungskrise der einzelnen Mitgliedsländer zu lösen, hier fänden sie ein Lehrbuchbeispiel.

Vom richtigen Umgang mit Schulden: Die Londoner Schuldenkonferenz und das deutsche Wirtschaftswunder

Klaus Fimmen

Die rasche Folge von immer größeren Rettungspaketen für Staaten wie Griechenland wird von der Politik gerne als „alternativlos" dargestellt. Anstatt sich einzugestehen, daß das Großexperiment Euro gescheitert ist, genauso wie inzwischen das deregulierte Weltfinanzsystem der Globalisierung insgesamt, wird mit jeder neuen Maßnahme nicht nur gegen den gesunden Menschenverstand, sondern auch gegen bestehende deutsche und europäische Gesetze verstoßen. Europa lebt inzwischen im permanenten Ausnahmezustand.

Die Bedingungen, unter denen Griechenland und Co., wie vor ihnen schon viele Staaten der Dritten Welt in den letzten 40 Jahren „Hilfe" bekommen, sind dabei schlimmer als die Krankheit selbst. Meist werden Hilfsgelder von einer grundsätzlichen Einigung des Schuldnerlandes mit dem IWF abhängig gemacht. Doch ob Finanzminister bzw. Regierungschefs der EU oder die Unterhändler des IWF, alle sind sie wenig einfallsreich – sie kennen nur ein Rezept. Und dieses lautet mit beharrlicher Stupidität: Sparen, sparen und noch einmal sparen. Das Opferland wird gezwungen, den Staatshaushalt massiv zusammenzustreichen, jedwede Form von Subventionen (z.B. um den Preis von Grundnahrungsmitteln niedrig zu halten) aufzukündigen, Staatseigentum zu Schleuderpreisen zu verhökern und Hand an Renten und Sozialsysteme zu legen. Die jüngst erhobene Forderung von EZB-Chef Trichet, die Schuldnerstaaten unter EU-Kuratel zu stellen, wenn sie nicht mit aller Härte gegen die eigene Bevölkerung vorgehen, erinnert dabei fatal an die Einrichtung eines Währungskontrollrats („currency board"), wie vom IWF in der Vergangenheit gegenüber Ländern der Dritten Welt wiederholt praktiziert. Nationale Souveränität und Demokratie werden so zum Wohle der Banken zerstört.

Jedes Schulkind kann begreifen, daß solche Rezepte nur in die Katastrophe führen. Und es gibt in der Tat auch kein Beispiel dafür, daß in einem Staat, der sich der IWF-Therapie unterzogen hat, eine dauerhafte Gesundung festzustellen gewesen wäre.

Was bedeuten denn gesenkte Staatsausgaben? Die Kaufkraft im Lande geht zurück, Arbeitsplätze werden bei fehlenden staatlichen Investitionen vernichtet. Die Realwirtschaft, die einzige Quelle für wachsenden Reichtum und für die Fähigkeit, Schulden zu bedienen, schrumpft. Die Kuh wird geschlachtet, ehe sie Milch geben kann. In Griechenland wuchs das Staatsdefizit trotz (oder gerade wegen) der drastischen Sparmaßnahmen von 3,2 Mrd. Euro im Juni 2010 auf 4,5 Mrd. Euro im Juni 2011. Die Einnahmen brachen schneller weg, als die „gesparten" Ausgaben.

Der deutsche Wiederaufbau nach dem Krieg zeigt, daß es auch anders geht. Das so oft beschworene „Wirtschaftswunder" war eigentlich kein Wunder, sondern das Ergebnis gut durchdachten, kompetenten Handelns. Obwohl eine ganze Reihe von Maßnahmen – wie die Währungsreform, die Schuldenregelung, die Gründung der Kreditanstalt für Wiederaufbau und vieles mehr – unabdingbar für den Erfolg waren, möchte ich mich hier insbesondere mit der Schuldenfrage, wie sie auf der Londoner Schuldenkonferenz 1951-53 geregelt wurde, befassen.

Die Ausgangslage

Die ersten Jahre nach dem Krieg schienen ausweglos: Ausgebombte Städte, zerstörte Infrastruktur und mangelnde Nahrungsmittelversorgung; zahllose Menschen kamen aus dem Krieg und den KZs nicht wieder; dafür strömten Millionen Vertriebene und Flüchtlinge aus dem Osten und der Sowjetischen Besatzungszone in die westlichen Zonen und mußten eingegliedert werden. Wichtige Industriegebiete und Rohstofflager waren verloren gegangen, und obendrein kam die Demontage der Sieger. Wie sollte die Volkswirtschaft wieder in Gang gebracht werden, zumal das ganze Leben unter dem Diktat der Siegermächte stand?

Der Außenhandel war verboten, genauso die Hochseefischerei. Von den 918 demontierten Fabriken waren nur 368 Rüstungsfabriken, sämtliche 13 Düngemittelfabriken waren zerstört worden. Die Versorgung der Bevölkerung lag danieder. Der harte Winter 1946/47 brachte den Kollaps der verbliebenen Infrastruktur: Die Kohle lag an der Ruhr auf Halde, konnte aber nicht transportiert werden, da die Binnenschiffe im Eis festlagen und die lädierte Bahn den notwendigen Mehrtransport nicht bewältigen konnte.

Eines war klar: Die Realwirtschaft mußte schnellstmöglich wieder angekurbelt werden. Und es gab auch einige gute Voraussetzungen: den hohen Ausbildungsstand der Bevölkerung, die allgemeine Bereitschaft, Hand anzulegen, und die doch relativ hohe Verfügbarkeit von Maschinen. So waren etwa 85-90% der Maschinen, teilweise erst nach Reparaturen, einsetzbar. Aber es fehlte ein funktionierendes Finanz- und Kreditsystem, um das produktive Potential zu mobilisieren.

Dazu kamen die harschen Auflagen der Besatzungsmächte, die in einem ersten Industrieplan 1946 die industrielle Produktion in Deutschland auf 55% des Volumens von 1938 beschränken wollten, was etwa dem Stand des Krisenjahrs 1932 (mit damals 4,8 Mio. Arbeitslosen) entsprach. Ganze Industriezweige sollten verschwinden. Neben der Rüstungsproduktion betraf dies u.a. auch die Herstellung schwerer Werkzeugmaschinen, Traktoren, Seeschiffe, Flugzeuge, Kugellager oder auch die Erzeugung von Rohaluminium und Magnesium.

Erst die Einsicht, daß für ein prosperierendes Europa eine funktionierende Volkswirtschaft in Deutschland Voraussetzung war, und der aufkommende Kalte Krieg bewirkten eine Lockerung dieser Auflagen.

Die Währungsreform

Am Ende des Krieges bestand in Deutschland ein riesiger Kapitalüberhang: Die Reichsschulden von 380 Mrd. Mark lagen in Form von Schatzbriefen und Schuldverschreibungen bei den Banken, die damit in den Kriegsjahren ihre Kreditvergabe abdecken konnten. Jetzt bestanden 90% ihres Deckungskapitals aus diesen Papieren. Und auch in der Bevölkerung gab es einen preisstoppbedingten großen Kaufkraftüberhang, den die Alliierten in den ersten Nachkriegsjahren durch hohe Steuern abzuschöpfen suchten. 1947 bestand immer noch ein Überhang von 200 Mrd. Mark (Sparguthaben etc.), dem keinerlei Waren als Deckung gegenüberstanden.

Die nach den Bedingungen der Besatzungsmächte durchgeführte Währungsreform am 20. Juni 1948 ging mit dem Problem kurz und brutal um: Alle innerdeutschen Ansprüche an das Reich wurden gestrichen, Barvermögen und Schulden massiv abgewertet. Für 100 Mark gab es 6,50 DM. Bei den Schulden waren es noch 10 DM. Jeder Bürger bekam die berühmten 40 DM (Ende September 1948 noch einmal 20 DM) und die Betriebe pro Beschäftigtem 60 DM (etwa eineinhalb bis zwei Wochenlöhne). Wer Sachwerte wie Immobilien, Anlagen etc. über den Krieg gerettet hatte, war besser dran.

Jetzt waren die Schaufenster wohl wieder voll, aber die Folgen der Währungsreform waren ernüchternd. Etwa 50.000 Betriebe mußten Konkurs anmelden. Die Arbeitslosigkeit stieg bis Ende 1949 von 439.000 auf 1,56 Mio. an. Das Hauptproblem war die Kapitalknappheit bei Betrieben und Banken. Betriebe mußten sich, wenn möglich, durch erhöhte Preise den notwendigen Kapitalstock schaffen. So stiegen die Preise im Ernährungsbereich zwischen Juni und Dezember 1948 um 18,3%, für Bekleidung um 34,8% und für Heizung und Elektrizität um 13,3%.

Der Marshall-Plan schaffte hier erste Linderung. Von 1948 bis 1952 flossen knapp 1,6 Mrd. Dollar Hilfsgelder nach Deutschland. Die kluge Verwendung dieser Gelder, die zu 80% zur Wareneinfuhr aus den USA dienten, ist eines der Geheimnisse des deutschen Wirtschaftswunders. Die Empfänger der Waren zahlten den Gegenwert in D-Mark an die 1948 neugegründete Kreditanstalt für Wiederaufbau zurück, die damit einen steigenden Fonds für erneute Kreditvergabe zur Aufbauförderung erhielt. Die Rückzahlung der Marshallplan-Gelder erfolgte dann nach erhöhter Steuereinnahme über den Bundeshaushalt.

Die Londoner Schuldenkonferenz 1951-53

Die westlichen Alliierten hatten die Begleichung der internen Staatsverschuldung verboten, um so mehr forderten sie aber die Anerkennung und Erfüllung der Auslandsschulden. Als im Herbst 1949 der erste gewählte Bundestag zusammentrat, war die Schuldenregelung für die Regierung Adenauer eine der Prioritäten. Denn sie stellte sowohl die Wiederherstellung der Kreditfähigkeit Deutschlands als auch ein Stück zurückgewonnener Souveränität dar. Aber es sollte noch über ein Jahr vergehen, bis sich die Alliierten untereinander und dann mit Bundesregierung und Bundestag auf eine für alle Seiten einigermaßen annehmbare Schuldenanerkennung einigen konnten. In der Erklärung vom 6.3.1951 werden die Auslandsschulden durch die Bundesrepublik Deutschland als Rechtsnachfolger des Deutschen Reichs prinzipiell anerkannt, aber es wird gleichzeitig auf die schlechte allgemeine Lage, die territorialen Einbußen und die damit erschwerte Zahlungsfähigkeit hingewiesen.

Für die ab 26. November 1951 tagende Londoner Schuldenkonferenz betraute Bundeskanzler Adenauer Hermann Josef Abs, den späteren Vorstandsvorsitzenden der Deutschen Bank, mit der diffizilen Aufgabe des deutschen Verhandlungsführers. In einer seiner Schriften zitiert Abs den damaligen Finanzminister Fritz Schäffer mit folgenden Worten: „Herr Abs, wenn Sie es schlecht machen, werden Sie an einem Birnbaum aufgehängt, und wenn Sie es gut machen, an einem Apfelbaum." (Abs, Zeitfragen S. 11)

Bei der Konferenz standen drei Schuldenkategorien zur Verhandlung:

1. Die öffentlichen Schulden vor 1945,

2. die privaten Schulden vor 1945 und

3. die öffentlichen Nachkriegsschulden.

Die öffentlichen Vorkriegsschulden bestanden im wesentlichen aus Folgekosten des Versailler Abkommens (Dawes- und Young-Plan), der Kreuger-(Zündholz)-Anleihe, der Konversationskasse1 und Schuldverhältnissen der Länder und Gemeinden.

Bei den öffentlichen Nachkriegsschulden handelte es sich um Aufwendungen der drei westlichen Besatzungsmächte für Administration und Hilfsgüter (Medikamente, Nahrungsmittel, Kleidung) und allgemeine Wirtschaftshilfe.

Die amerikanischen Aufwendungen gliederten sich in drei Kategorien:

a) Für Hilfsgüter, vor allem Nahrungsmittel, aus dem GARIOA-Programm (Government And Relief In Occupied Areas), die bis 1950 an die Zivilbevölkerung ausgegeben wurden, berechneten die USA etwa 1,62 Mrd. Dollar.

b) Den anderen großen Anteil an den Nachkriegsschulden nahmen die Hilfsgelder ein, die im Rahmen des Marshallplans, offiziell „European Recovery Program" (ERP) genannt, vom 3.4.48 bis 31.12.52 in Höhe von 1,59 Mrd. Dollar nach Westdeutschland flossen.

c) Zusätzlich wurden jede Menge Überschußwaren aus amerikanischen Armeebeständen geliefert, die dann über die „Staatliche Erfassungs-Gesellschaft für öffentliches Gut" (STEG) in Deutschland verteilt bzw. veräußert wurden. Dafür wurde die Bundesrepublik mit 204,87 Mio. Dollar belastet.

Die Wirtschaftshilfe der beiden anderen westlichen Besatzungsmächte war sehr viel geringer. So wurden von England Waren (Getreide, Saatgut, Düngemittel, Medikamente etc.) im Wert von 201,8 Mio. Pfund ins Land gebracht. Frankreich, das durch Ausfuhren aus der von ihm besetzten Zone den Großteil seiner Auslagen bereits erstattet bekommen hatte, stellte nur noch eine Restforderung von 15,8 Mio. Dollar.

Die Nachkriegsschulden ließen sich noch vergleichsweise einfach regeln, da hier die Gläubiger und Schuldner jeweils Nationen, repräsentiert durch ihre Regierungen, waren. Komplizierter waren die Vorkriegsschulden, bei denen neben den oben genannten noch Vertreter für Tausende andere mit am Verhandlungstisch saßen. Insgesamt waren 65 Gläubigerstaaten bei der Schuldenkonferenz vertreten, und es mußten über 6000 Schuldverhältnisse geregelt werden.

Das Schuldenabkommen

Da bei den Versailler Schulden immer nur Jahresraten, nie aber eine definitive Gesamtsumme vereinbart worden waren, drängte die deutsche Delegation in London auf die Festlegung von Summe und Zahlungsplan. Aber der wichtigste Punkt, der dann auch in die endgültige Regelung einfloß, war der Grundsatz,

„daß die Deckung für die Transferverpflichtungen Deutschlands nur aus einem laufenden Überschuß der Handels- und Dienstleistungsbilanz, also der sichtbaren und unsichtbaren Transaktionen gefunden werden kann, um zu vermeiden, daß mehr als eine nur vorübergehende Inanspruchnahme der Währungsreserven eintritt. […und] daß nicht durch Einschränkung des Handels, der Produktion, des Verbrauchs und nicht durch eine Austerity-Politik das Problem unserer Transferverpflichtungen gelöst werden kann, sondern nur durch Ausdehnung und Ausbreitung des Handels im Sinne der Liberalisierung." (Abs, Zeitfragen, S. 16f.)

„Liberalisierung" bedeutete damals vor allem die Überwindung der immensen Wirtschaftsrestriktionen durch das Besatzungsstatut. Mit dieser Regelung wurde vermieden, daß die Schuldrückzahlung aus den laufenden Erträgen entnommen wurde und damit eine Erholung der Volkswirtschaft gehemmt worden wäre. Im Gegenteil, indem die Gläubiger in die Pflicht genommen wurden, durch Handelsverträge ihre Länder für deutsche Produkte zu öffnen, war realwirtschaftliches Wachstum gewährleistet. Die jährlichen Zahlungsverpflichtungen konnten bei gleichzeitig wachsender Investitionstätigkeit und wachsendem Lebensstandard geleistet werden.

Aber bis es zu einer Einigung kam, mußte eine ganze Reihe von Hürden überwunden werden. Da war die Forderung nach Gleichbehandlung aller Gläubiger. Keiner sollte bevorzugt oder benachteiligt werden – weder in zeitlicher Hinsicht noch bezüglich der Höhe. Denn so hätten z.B. nach der Abwertung fast aller europäischen Währungen 1949 gegenüber dem Dollar (Britisches Pfund z.B. um 30%) die europäischen Halter deutscher Dollar-Auslandsanleihen mehr bekommen als die amerikanischen Halter der gleichen Papiere.

Auch bei der Frage nach einem teilweisen Schuldenerlaß gingen die Ansichten weit auseinander. Die Amerikaner waren bereit, bei den Nachkriegsschulden auf 80-90% zu verzichten. Sie verstanden, daß der amerikanischen Volkswirtschaft durch eine zahlungskräftige Nachfrage aus Deutschland und Europa mehr gedient war als durch eine Schuldenbegleichung, welche den Handel gelähmt hätte. Dagegen war die Haltung Englands und Frankreichs weniger konziliant. Dort wollte man höchstens auf 10-20% verzichten. Nach zähen Verhandlungen einigte man sich auf folgenden Kompromiß: Die Schulden gegenüber den USA wurden zu 62,5% erlassen, und der Rest war mit 2 1/2 Prozent Zinsen über 35 Jahre zurückzuzahlen, wobei in den ersten fünf Jahren nur Zinsen und keine Tilgung anfielen.

Bei den Schulden gegenüber England und Frankreich wurden nur 25% erlassen, dafür aber auf Zinsen ganz verzichtet und die Tilgung auf 20 Jahre gestreckt. Generell wurde der deutschen Volkswirtschaft eine fünfjährige Erholungsfrist eingeräumt, in der entweder Zinsen oder Tilgung, aber nicht beides gleichzeitig fällig wurden. Da bei den Vorkriegsschulden ein Schuldenerlaß nicht durchsetzbar war, konnte hier nur durch Streckung und Zinsermäßigung eine Regelung getroffen werden. Von der in London verhandelten Gesamtsumme von 14,45 Mrd. DM waren letztendlich „ca. 2,5 Mrd. D-Mark zinsfrei, 5,5 Mrd. mit Zinsen bis zu zweieinhalb Prozent und 6,3 Mrd. mit Zinsen von im Durchschnitt etwa viereinhalb bis fünf Prozent belastet. Zinseszinsen wurden nicht belastet." (Abs, Entscheidungen, S. 193)

Die jährlichen Schuldenzahlungen beliefen sich damit in den Jahren 1953-57 auf 567,2 Mio. DM und ab 1958 auf stattliche 765 Mio. DM.

Die Folgen

Mit dem Inkrafttreten des Schuldenabkommens am 16.9.1953 war eine wichtige Hürde auf dem Weg zu normalen Wirtschaftsverhältnissen genommen. Jetzt stand der deutschen Wirtschaft wieder internationaler Kredit, insbesondere die für den Warenverkehr so wichtigen kurzfristigen Handelskredite zur Verfügung. Im Zusammenhang mit den anderen Maßnahmen, wie der klugen Verwendung der Marshallplan-Gelder, den Hilfen für Wohnungsbau, Landwirtschaft, Instandsetzung und Ausbau der Infrastruktur, Steuererleichterungen und Abschreibemöglichkeiten für Unternehmen u.v.m. war hiermit die Grundlage für den rapiden Wiederaufbau gelegt. Die Arbeitslosigkeit sank von 1,56 Mio. 1949 auf 0,41 Mio. 1956. Gleichzeitig stieg die Zahl der Beschäftigten von 13,6 Mio. auf 18,6 Mio. Innerhalb von sieben Jahren wurden über 5 Mio. Arbeitsplätze geschaffen.

Ab 1952 war die deutsche Handelsbilanz positiv, und so konnten die Nachkriegsverpflichtungen gegenüber England und Frankreich schon 1961 und gegenüber den USA 1966 beglichen werden, also weitaus früher als die vereinbarten Laufzeiten. Die Forderungen aus der Dawes-Anleihe wurden bis 1969, die der Young-Anleihe bis 1980 und die der Kreuger-Anleihe bis 1983 erfüllt.

Nicht alle Vereinbarungen der Währungsreform und des Londoner Schuldenabkommens waren gerecht und wären unter anderen Umständen sicherlich anders ausgefallen. Dennoch kann man im nachhinein feststellen, daß die positiven Folgen die negativen weit übertrafen. Würden die Lehren der damaligen Schuldenbehandlung heute beherzigt, wäre ein erster Schritt für die Erholung der Weltwirtschaft getan.

Nachwort

Natürlich besteht ein gewaltiger Unterschied zwischen damals und heute: Nach dem Weltkrieg ging es allein um die Schuldenregelung eines Landes, während wir jetzt am Ende des Systems angekommen sind, weil die Gesamtheit aller Schulden weltweit die Zahlungsfähigkeit bei weitem übersteigt. Ohne einen Schuldenschnitt, in dem die legitimen Schulden von den illegitimen Spekulationsschulden getrennt werden, ist ein Ausweg aus der jetzigen Zusammenbruchskrise nicht möglich. Mit dem Trennbankensystem ist diese Trennung auf gesetzliche Weise möglich. Wenn wir dann das jetzige monetäre System noch durch ein Kreditsystem ersetzen und die Realwirtschaft wieder ankurbeln, kann die wichtigste Erkenntnis von 1953 beherzigt werden: Schulden können nur aus dem Zugewinn einer Volkswirtschaft und nicht aus deren Substanz bezahlt werden. Das zu ermöglichen ist gleichermaßen Aufgabe sowohl der Schuldner als auch der Gläubiger – beide stehen in der Pflicht! Diesen Grundsatz, dem Hermann Josef Abs bei der Londoner Schuldenkonferenz Geltung verschaffte, gilt es, auch heute zu beherzigen.

Anmerkung

1. Seit 1931 bestand Devisenzwangswirtschaft. Alle Transaktionen an das Ausland mußten über die Reichsbank abgewickelt werden. Im Juni 1933 wurde ein Transfermoratorium für bestimmte Zahlungen an das Ausland, wie regelmäßige Tilgungsbeträge, Zinsen und Mieten, verhängt und die Konversationskasse für deutsche Auslandsschulden eingerichtet. An diese hatten nun die deutschen Schuldner ihre Verpflichtungen in Mark zu entrichten. Da die Weiterleitung an die Gläubiger zum großen Teil nicht mehr stattfand, wurden diese offenen Positionen Gegenstand der Londoner Verhandlungen.

Literatur:

– Abs, Hermann Josef: Entscheidungen 1949-1953 – Die Entstehung des Londoner Schuldenabkommens, Mainz-München 1991.

– Abs, Hermann Josef: Zeitfragen der Geld- und Wirtschaftspolitik, Frankfurt/M. 1959.

– Erhard, Ludwig: Wohlstand für alle, Düsseldorf 1957.

– EIR-Studie: Hamiltons Nationalbank heute – Die Strategie nichtinflationärer Kreditschöpfung, Wiesbaden 1992.