Von Klaus Fimmen
Die Londoner Konferenz von 1951-53 ist ein positives Beispiel für eine Schuldenneuregelung, die einen realwirtschaftlichen Aufschwung fördert. Ohne die in London beschlossenen Schuldenerlässe und Umschuldungen wäre das deutsche „Wirtschaftswunder” in den Nachkriegsjahren unmöglich gewesen. Es ist deshalb wenig verwunderlich, daß im Zusammenhang mit dem gegenwärtigen Kampf Argentiniens gegen die Heuschreckenfonds das deutsche Beispiel wieder zur Sprache kommt. Denn es geht grundsätzlich um die Frage, ob die Forderungen der Gläubiger eines Landes auch dann noch in voller Höhe erfüllt werden müssen, wenn dies großes Elend und den Tod vieler Bürger zur Folge hätte.
Die große Unterstützung, die Argentinien von der überwältigenden Mehrheit der Staatengemeinschaft derzeit erfährt, zeigt aber auch, daß wir uns am Beginn einer neuen Ära befinden: Das System des hemmungslosen Raubtierkapitalismus ist am Ende und steht unmittelbar vor dem unkontrollierten Bankrott. Und während sich im alten Europa, den USA und Australien die Eliten noch dem Traum einer durchglobalisierten Welt hingeben und mit Verhandlungen von Freihandelsabkommen wie TTIP/TAFTA den New Yorker Rechtsanwaltskanzleien mehr Rechte einräumen wollen als den nationalen Regierungen und Parlamenten wendet sich der Rest der Welt Staatenbündnissen wie der Eurasischen Union oder der BRICS-Staaten zu, die reale wirtschaftliche Entwicklung bei Beibehaltung der nationalen Souveränität zur Basis ihrer Zusammenarbeit gemacht haben.
Es ist an der Zeit, daß wieder gesunder Menschenverstand und ökonomische Vernunft die Oberhand gewinnen – so wie es letztendlich 1953 in London auch gelang.
Die Ausgangslage in Nachkriegsdeutschland
Die ersten Jahre nach dem Krieg schienen ausweglos: Ausgebombte Städte, zerstörte Infrastruktur und mangelnde Nahrungsmittelversorgung; zahllose Menschen kamen aus dem Krieg und den KZs nicht wieder; dafür strömten Millionen Vertriebene und Flüchtlinge aus dem Osten und der Sowjetischen Besatzungszone in die westlichen Zonen und mußten eingegliedert werden. Wichtige Industriegebiete und Rohstofflager waren verlorengegangen, und obendrein kam die Demontage der Sieger. Wie sollte die Volkswirtschaft wieder in Gang gebracht werden, zumal das ganze Leben unter dem Diktat der Siegermächte stand?
Der Außenhandel war verboten, genauso die Hochseefischerei. Von den 918 demontierten Fabriken waren nur 368 Rüstungsfabriken, sämtliche 13 Düngemittelfabriken waren zerstört worden. Die Versorgung der Bevölkerung lag danieder. Der harte Winter 1946/47 brachte den Kollaps der verbliebenen Infrastruktur: Die Kohle lag an der Ruhr auf Halde, konnte aber nicht transportiert werden, da die Binnenschiffe im Eis festlagen und die lädierte Bahn den notwendigen Mehrtransport nicht bewältigen konnte.
Eines war klar: Die Realwirtschaft mußte schnellstmöglich wieder angekurbelt werden. Und es gab auch einige gute Voraussetzungen: den hohen Ausbildungsstand der Bevölkerung, die allgemeine Bereitschaft, Hand anzulegen, und die doch relativ hohe Verfügbarkeit von Maschinen. So waren etwa 85-90% der Maschinen, teilweise erst nach Reparaturen, einsetzbar. Aber es fehlte ein funktionierendes Finanz- und Kreditsystem, um das produktive Potential zu mobilisieren.
Dazu kamen die harschen Auflagen der Besatzungsmächte, die in einem ersten Industrieplan 1946 die industrielle Produktion in Deutschland auf 55% des Volumens von 1938 beschränken wollten, was etwa dem Stand des Krisenjahrs 1932 (mit damals 4,8 Mio. Arbeitslosen) entsprach. Ganze Industriezweige sollten verschwinden. Neben der Rüstungsproduktion betraf dies u.a. auch die Herstellung schwerer Werkzeugmaschinen, Traktoren, Seeschiffe, Flugzeuge, Kugellager oder auch die Erzeugung von Rohaluminium und Magnesium.
Erst die Einsicht, daß für ein prosperierendes Europa eine funktionierende Volkswirtschaft in Deutschland Voraussetzung war, und der aufkommende Kalte Krieg bewirkten eine Lockerung dieser Auflagen.
Die Londoner Schuldenkonferenz 1951-53
Die westlichen Alliierten hatten die Begleichung der internen Staatsverschuldung verboten, umso mehr forderten sie aber die Anerkennung und Erfüllung der Auslandsschulden. Als im Herbst 1949 der erste gewählte Bundestag zusammentrat, war die Schuldenregelung für die Regierung Adenauer eine der Prioritäten. Denn sie stellte sowohl die Wiederherstellung der Kreditfähigkeit Deutschlands als auch ein Stück zurückgewonnener Souveränität dar. Aber es sollte noch über ein Jahr vergehen, bis sich die Alliierten untereinander und dann mit Bundesregierung und Bundestag auf eine für alle Seiten einigermaßen annehmbare Schuldenanerkennung einigen konnten. In der Erklärung vom 6.3.1951 werden die Auslandsschulden durch die Bundesrepublik Deutschland als Rechtsnachfolger des Deutschen Reichs prinzipiell anerkannt, aber es wird gleichzeitig auf die schlechte allgemeine Lage, die territorialen Einbußen und die damit erschwerte Zahlungsfähigkeit hingewiesen.
Für die ab 26. November 1951 tagende Londoner Schuldenkonferenz betraute Bundeskanzler Adenauer Hermann Josef Abs, den späteren Vorstandsvorsitzenden der Deutschen Bank, mit der diffizilen Aufgabe des deutschen Verhandlungsführers. In einer seiner Schriften zitiert Abs den damaligen Finanzminister Fritz Schäffer mit folgenden Worten: „Herr Abs, wenn Sie es schlecht machen, werden Sie an einem Birnbaum aufgehängt, und wenn Sie es gut machen, an einem Apfelbaum.” (Abs, Zeitfragen S. 11)
Bei der Konferenz standen drei Schuldenkategorien zur Verhandlung:
1. Die öffentlichen Schulden vor 1945,
2. die privaten Schulden vor 1945 und
3. die öffentlichen Nachkriegsschulden.
Die öffentlichen Vorkriegsschulden bestanden im Wesentlichen aus Folgekosten des Versailler Abkommens (Dawes- und Young-Plan), der Kreuger-(Zündholz)-Anleihe, der Konversationskasse* und Schuldverhältnissen der Länder und Gemeinden.
Bei den öffentlichen Nachkriegsschulden handelte es sich um Aufwendungen der drei westlichen Besatzungsmächte für Administration und Hilfsgüter (Medikamente, Nahrungsmittel, Kleidung) und allgemeine Wirtschaftshilfe.
Die Nachkriegsschulden ließen sich noch vergleichsweise einfach regeln, da hier die Gläubiger und Schuldner jeweils Nationen, repräsentiert durch ihre Regierungen, waren. Komplizierter waren die Vorkriegsschulden, bei denen neben den oben genannten noch Vertreter für Tausende andere mit am Verhandlungstisch saßen. Insgesamt waren 65 Gläubigerstaaten bei der Schuldenkonferenz vertreten, und es mußten über 6000 Schuldverhältnisse geregelt werden.
Das Schuldenabkommen
Da bei den Versailler Schulden immer nur Jahresraten, nie aber eine definitive Gesamtsumme vereinbart worden waren, drängte die deutsche Delegation in London auf die Festlegung von Summe und Zahlungsplan. Aber der wichtigste Punkt, der dann auch in die endgültige Regelung einfloß, war der Grundsatz,
„daß die Deckung für die Transferverpflichtungen Deutschlands nur aus einem laufenden Überschuß der Handels- und Dienstleistungsbilanz, also der sichtbaren und unsichtbaren Transaktionen gefunden werden kann, um zu vermeiden, daß mehr als eine nur vorübergehende Inanspruchnahme der Währungsreserven eintritt. […und] daß nicht durch Einschränkung des Handels, der Produktion, des Verbrauchs und nicht durch eine Austerity-Politik das Problem unserer Transferverpflichtungen gelöst werden kann, sondern nur durch Ausdehnung und Ausbreitung des Handels im Sinne der Liberalisierung.” (Abs, Zeitfragen, S. 16f.)
„Liberalisierung” bedeutete damals vor allem die Überwindung der immensen Wirtschaftsrestriktionen durch das Besatzungsstatut. Mit dieser Regelung wurde vermieden, daß die Schuldrückzahlung aus den laufenden Erträgen entnommen wurde und damit eine Erholung der Volkswirtschaft gehemmt worden wäre. Im Gegenteil, indem die Gläubiger in die Pflicht genommen wurden, durch Handelsverträge ihre Länder für deutsche Produkte zu öffnen, war realwirtschaftliches Wachstum gewährleistet. Die jährlichen Zahlungsverpflichtungen konnten bei gleichzeitig wachsender Investitionstätigkeit und wachsendem Lebensstandard geleistet werden.
Aber bis es zu einer Einigung kam, mußte eine ganze Reihe von Hürden überwunden werden. Da war die Forderung nach Gleichbehandlung aller Gläubiger. Keiner sollte bevorzugt oder benachteiligt werden – weder in zeitlicher Hinsicht noch bezüglich der Höhe. Denn so hätten z.B. nach der Abwertung fast aller europäischen Währungen 1949 gegenüber dem Dollar (Britisches Pfund z.B. um 30%) die europäischen Halter deutscher Dollar-Auslandsanleihen mehr bekommen als die amerikanischen Halter der gleichen Papiere.
Auch bei der Frage nach einem teilweisen Schuldenerlaß gingen die Ansichten weit auseinander. Die Amerikaner waren bereit, bei den Nachkriegsschulden auf 80-90% zu verzichten. Sie verstanden, daß der amerikanischen Volkswirtschaft durch eine zahlungskräftige Nachfrage aus Deutschland und Europa mehr gedient war als durch eine Schuldenbegleichung, welche den Handel gelähmt hätte. Dagegen war die Haltung Englands und Frankreichs weniger konziliant. Dort wollte man höchstens auf 10-20% verzichten. Nach zähen Verhandlungen einigte man sich auf folgenden Kompromiß: Die Schulden gegenüber den USA wurden zu 62,5% erlassen, und der Rest war mit 2 1/2 Prozent Zinsen über 35 Jahre zurückzuzahlen, wobei in den ersten fünf Jahren nur Zinsen und keine Tilgung anfielen.
Bei den Schulden gegenüber England und Frankreich wurden nur 25% erlassen, dafür aber auf Zinsen ganz verzichtet und die Tilgung auf 20 Jahre gestreckt. Generell wurde der deutschen Volkswirtschaft eine fünfjährige Erholungsfrist eingeräumt, in der entweder Zinsen oder Tilgung, aber nicht beides gleichzeitig fällig wurden. Da bei den Vorkriegsschulden ein Schuldenerlaß nicht durchsetzbar war, konnte hier nur durch Streckung und Zinsermäßigung eine Regelung getroffen werden. Von der in London verhandelten Gesamtsumme von 14,45 Mrd. DM waren letztendlich „ca. 2,5 Mrd. D-Mark zinsfrei, 5,5 Mrd. mit Zinsen bis zu zweieinhalb Prozent und 6,3 Mrd. mit Zinsen von im Durchschnitt etwa viereinhalb bis fünf Prozent belastet. Zinseszinsen wurden nicht belastet.” (Abs, Entscheidungen, S. 193)
Die jährlichen Schuldenzahlungen beliefen sich damit in den Jahren 1953-57 auf 567,2 Mio. DM und ab 1958 auf stattliche 765 Mio. DM.
Die Folgen
Mit dem Inkrafttreten des Schuldenabkommens am 16.9.1953 war eine wichtige Hürde auf dem Weg zu normalen Wirtschaftsverhältnissen genommen. Jetzt stand der deutschen Wirtschaft wieder internationaler Kredit, insbesondere die für den Warenverkehr so wichtigen kurzfristigen Handelskredite zur Verfügung. Im Zusammenhang mit den anderen Maßnahmen, wie der klugen Verwendung der Marshallplan-Gelder, den Hilfen für Wohnungsbau, Landwirtschaft, Instandsetzung und Ausbau der Infrastruktur, Steuererleichterungen und Abschreibemöglichkeiten für Unternehmen u.v.m. war hiermit die Grundlage für den rapiden Wiederaufbau gelegt. Die Arbeitslosigkeit sank von 1,56 Mio. 1949 auf 0,41 Mio. 1956. Gleichzeitig stieg die Zahl der Beschäftigten von 13,6 Mio. auf 18,6 Mio. Innerhalb von sieben Jahren wurden über 5 Mio. Arbeitsplätze geschaffen.
Ab 1952 war die deutsche Handelsbilanz positiv, und so konnten die Nachkriegsverpflichtungen gegenüber England und Frankreich schon 1961 und gegenüber den USA 1966 beglichen werden, also weitaus früher als die vereinbarten Laufzeiten. Die Forderungen aus der Dawes-Anleihe wurden bis 1969, die der Young-Anleihe bis 1980 und die der Kreuger-Anleihe bis 1983 erfüllt.
Nicht alle Vereinbarungen der Währungsreform und des Londoner Schuldenabkommens waren gerecht und wären unter anderen Umständen sicherlich anders ausgefallen. Dennoch kann man im nachhinein feststellen, daß die positiven Folgen die negativen weit übertrafen. Würden die Lehren der damaligen Schuldenbehandlung heute beherzigt, wäre ein erster Schritt für die Erholung der Weltwirtschaft getan.
Nachwort
Natürlich besteht ein gewaltiger Unterschied zwischen damals und heute: Nach dem Weltkrieg ging es allein um die Schuldenregelung eines Landes, während wir jetzt am Ende des Systems angekommen sind, weil die Gesamtheit aller Schulden weltweit die Zahlungsfähigkeit bei weitem übersteigt. Der Fall Argentinien steht dabei stellvertretend für all jene Staaten, die Opfer dieser ungerechten Wirtschaftsordnung geworden sind. Ohne einen Schuldenschnitt, in dem die legitimen Schulden von den illegitimen Spekulationsschulden getrennt werden, ist ein Ausweg aus der jetzigen Zusammenbruchskrise nicht möglich. Mit dem Trennbankensystem ist diese Trennung auf gesetzliche Weise möglich. Wenn wir dann das jetzige monetäre System noch durch ein Kreditsystem ersetzen und die Realwirtschaft wieder ankurbeln, kann die wichtigste Erkenntnis von 1953 beherzigt werden: Schulden können nur aus dem Zugewinn einer Volkswirtschaft und nicht aus deren Substanz bezahlt werden. Das zu ermöglichen ist gleichermaßen Aufgabe sowohl der Schuldner als auch der Gläubiger – beide stehen in der Pflicht! Diesen Grundsatz, dem Hermann Josef Abs bei der Londoner Schuldenkonferenz Geltung verschaffte, gilt es, auch heute zu beherzigen.
Anmerkung:
* Seit 1931 bestand Devisenzwangswirtschaft. Alle Transaktionen an das Ausland mußten über die Reichsbank abgewickelt werden. Im Juni 1933 wurde ein Transfermoratorium für bestimmte Zahlungen an das Ausland, wie regelmäßige Tilgungsbeträge, Zinsen und Mieten, verhängt und die Konversationskasse für deutsche Auslandsschulden eingerichtet. An diese hatten nun die deutschen Schuldner ihre Verpflichtungen in Mark zu entrichten. Da die Weiterleitung an die Gläubiger zum großen Teil nicht mehr stattfand, wurden diese offenen Positionen Gegenstand der Londoner Verhandlungen.
Literatur:
– Abs, Hermann Josef: Entscheidungen 1949-1953 – Die Entstehung des Londoner Schuldenabkommens, Mainz-München 1991.
– Abs, Hermann Josef: Zeitfragen der Geld- und Wirtschaftspolitik, Frankfurt/M. 1959.